|
Pravni
fakultet Sveučilišta u Mostaru
USTAV BOSNE I HERCEGOVINE I DRŽAVNE DIMENZIJE
SIGURNOSTI
Piše: dr Božo Žepić
Uvodne napomene
Budući da je Ustav neke države ujedno njezin najvažniji
konstitutivnopravni i ujedno politički akt, to državna sigurnost
zemlje bitno ovisi od kvalitete ustavnih rješenja za mnoga temeljna
pitanja državnog ustroja, To osobito važi za ustroj i funkcioniranje
pravnog i političkog sustava. Otuda odnos ustava prema društvenoj
stvarnosti mora biti takav da on bude ogledalo stvarnosti inače daje
patvorenu sliku i ne može vršiti političko stvaralačku ulogu. S druge
strane ustav kao političko pravni akt koji u specifičnoj formi izražava
temeljna pravna pravila koja determiniraju državno uređenje i statuira
temeljna prava čovjeka i građanina ima karakter temeljnog zakona i
pravni je temelj za sve zakone. Stoga ustav nije samo registracija
stvarnosti nego dinamičan i živ instrument suvremenog društva. On vrlo
često nije samo puim odredbama. Iz tih razloga ustav mora biti
utemeljen na najvećim vrednotama, realan, provediv, demokratičan,
održiv i postojan.
1. Ustav Bosne i Hercegovine i društvena zbilja
Po nekim svojim dijelovima Daytonski ustav Bosne i Hercegovine
zaslužuje epitete koji ga svrstavaju u red suvremenih, a po drugim on
zaslužuje sasvim suprotne kvalifikacije.
Najveće vrijednosti Ustava BiH sadržane su već u njegovoj
preambuli
gdje se ističu načela ljudskog dostojanstva, slobode i jednakosti; mir
i pomirenje, pravda, tolerancija, pluralizam, demokracija, tržišno
gospodarstvo, suverenitet, integritet, politička neovisnost,
međunarodno humanitarno pravo, i dr. Pored toga, on u normativnom
dijelu posebno afirmira BiH kao demokratsku, pravnu državu koja
funkcionira sukladno zakonu i na temelju slobodnih i demokratskih
izbora. On zatim detaljnije nagovještava da će se u BiH "osigurati
najviši stupanj međunarodno priznatih ljudskih prava i temeljnih
sloboda; vrše njihov popis, proklamira načela nediskriminacije,
afirmira načela slobode, povratka svih izbjeglica i raseljenih osoba. U
Aneksu l, također proklamira petnaest sporazuma o ljudskim pravima koji
će se primjenjivati u Bosni i Hercegovini. Pa ipak, najveća je zasluga
Mirovnog sporazuma i Ustava za Bosnu i Hercegovinu, što je zaustavljen
rat i uspostavljen mir. Mir, za koji mnogi tvrde da je nepravedan,
nezavršen, i teško održiv, ali ipak mir. Najveći nedostaci Ustava BiH
su u činjenici što on ne korespondira sa stvarnošću, koja je najvećim
dijelom sasvim drukčija. Te vrijednosti su više deklarativnog
karaktera. Ustav ne sadrži instrumente za provedbu tih načela i normi,
pa stoga najvećim dijelom one ostaju puki spisak nerealnih želja.
Ljudsko dostojanstvo pojedinca ugroženo je na svim razinama društvenog
ustrojstva. Pojedinac je ugrožen u svom elementarnom ljudskom pravu -
pravu na rad. Gdje da se vrati čovjek koji nema krov nad glavom, posao
za egzistenciju, školu za obrazovanje djece?
Nezaposlenost i pravna nesigurnost posvuda dominiraju. Nema
jednakosti između ljudi i naroda ni pred zakonom ni realno. Pomirenje
teško ide, a krhki mir , održavaju strane međunarodne snage. Državni i
narodni suverenitet nije potpun, jer zemljom faktički upravlja Visoki
predstavnik Ujedinjenih naroda, istina, uz pomoć domaće parlamentarne,
izvršne i sudbene vlasti s pravom da donosi i poništava zakone i odluke
najveće važnosti, koji su izvan kontrole ustavnosti, jer se za njih ne
može pokrenuti ocjena ustavnosti pred Ustavnim sudom. Time je on kao
namjesnik Ujedinjenih naroda jedini pojedinac iznad Ustava. Pored toga,
Daytonskim ustavom nije riješeno tzv. nacionalno pitanje, kao pitanje
položaja i jednakopravnosti konstitutivnih naroda u upravljanju
državom. Njim je stvorena asimetrična država sa nefunkcionalnim
političkim sustavom koji ne osigurava poželjan odnos javne vlasti i
društva.
Mali i visoki ljudi, mali, veći i najveći narod, samo su
formalno i
na papiru jednaki a u stvarnosti posvuda dominira nejednakost. I pred
zakonom i međunarodnom zajednicom, kao najvišim arbitrom. Daleko smo od
pravde i tolerancije. Pluralno društvo sve više ustupa prostor nad
naletom dezintegrirajući sila i nevidljivih zakona kretanja. Pravo i
pravne norme mnogo više egzistiraju kao neobavezne i nepisane moralne
norme i sve više onih koji misle da su zakoni pisani za neke druge
ljude. Pravna država samo je daleki cilj. Ustav i njegove norme u
raskoraku su s grubom stvarnošću.
Uz sve prethodno, za Ustav BiH mnogi drže da je i nenarodni i
nedemokratski. Postoje čak cijele političke stranke koje ga javno ne
priznaju i koje se pozivaju na Ustav nekadašnje SR BiH. Nitko im ne
može osporiti činjenicu da taj Ustav nisu usvojili ni prihvatili
njegovi konstitutivni narodi: Bošnjaci, Hrvati i Srbi, premda to u
njemu piše, jer se oni izravno, niti njihovi parlamentarni predstavnici
i parlament o tome nikada nisu izjasnili U njegovom privitku postoji
samo izjava po jednog predstavnika države i entiteta da su ga oni u
njihovo ime odobrili. A kako se može govoriti o demokratskom ustavu i
demokraciji, kao načelu vladavine naroda, ako ti narodi ni na koji
demokratski način nisu prihvatiti i odobrili Ustav? Između ostalog i
zato Daytonski ustav nije realan ustavno - pravni koncept za dugoročno
ustavno-pravno i političko rješenje Bosne i Hercegovine.
Sada smo u poziciji da to uviđaju i neki predstavnici
međunarodne
zajednice. Tako primjerice Međunarodna krizna skupina u svom izviješću
piše: "Aneks 4 - Ustav Bosne i Hercegovine je neodrživ, neizvodiv, a
nema nikakve veze sa realnošću bosanskog političkog života. Središnje
institucije vlasti postoje uglavnom na papiru, i imaju onoliko moći
koliko im entiteti dozvole. Čak što više, cijeli Ustav podržava etničku
diskriminaciju kao načela zakona. Ustav, kakav je sada, neće omogućiti
Bosni i Hercegovini članstvo ni u Vijeću Europe ni u Europskoj
zajednici bez značajnih modifikacija, izuzev ukoliko Vijeće Europe bude
ignoriralo svoju vlastitu Povelju kako bi dozvolila BiH da se
priključi.
Ona nadalje konstatira: "Struktura Bosne i Hercegovine je još
uvijek
lomljiva. Bez pomoći i oslonca međunarodne zajednice, srušit će se."
Stručnjaci ove skupina stoga nalaze pet opcija za Bosnu i Hercegovinu:
l. povlačenje iz BiH bez odlaganja, 2. održavanje dosadašnjeg pristupa,
3, izmjena (revizija) DPA (Daytonskog mirovnog sporazuma), 4.
energičnije provođenje DPA, i 5. uspostavljanje međunarodnog
protektorata za Bosnu i Hercegovinu.
Uspjeh svake od ovih pet opcija po njima, primarno ovisi o:
`političkoj volji međunarodne zajednice; a nijedna od političke volje
konstitutivnih naroda BiH. Začudo, poslije toliko iskustva i promašaja,
opet se proklamira čisti politički voluntarizam. Sve je opet ovisno
samo od volje međunarodne zajednice. Isključuje se politička volja
naroda i građana Bosne i Hercegovine!!!
Iako ih protektorat asocira na kolonijalizam i svojevrsnu
diktaturu, pa da bi ta mjera na zapadu naišla na nesimpatije i
odbojnost zapadne demokratske javnosti, ipak se između redova može
nazrijeti plediranje za protektorat. Što bi to u praksi značilo?
"Ukoliko međunarodna zajednica ocijeni okvir DPA kao neprihvatljivu
opciju u budućnosti mogle bi se opredijeliti za transformaciju BiH u
protektorat pod međunarodnim pokroviteljstvom, a kojim bi upravljao
OHR, protektoratom bi se uklonila sva tri de facto entiteta, vojske,
policijske snage i izmijenila upravna struktura. Ovim bi se BiH
kantonizirala sukladno Vence-Owenovom mirovnom planu iz 1993.
Protektorat bi, isto tako, mogao dovesti do kratkoročnog moratorija na
izbore i raspuštanje svih nacionalističkih partija i grupacija ; a
protektoratom bi se osnovale `dopunske' SFOR snage snabdjevene lakim
naoružanjem, koje bi djelovale kao policijske formacije. Takav
protektorat ne bi bio vremenski ograničen, nego bi njegovo okončanje
ovisilo od ostvarenja jasno definiranih ciljeva, premda nepopularno,
ovo se zagovara kao najučinkovitije.
Meni je poznato da Međunarodna krizna skupina nije niti
jedini, a
pogotovo najvažniji međunarodni faktor koji djeluje na području Bosne i
Hercegovine. No, htio samo pokazati da i takvih razmišljanja i
prijedloga ima, te što oni praktično donose, a osobno misliti da ima
dosta praktičnih poteza međunarodne zajednice koji nagovještavaju takvu
mogućnost.
Narodi Bosne i Hercegovine i njihove vodeće političke snage
nalaze
se stoga pred velikim izazovom. Oni danas doista polažu veliki ispit
zrelosti. Uzeti sami vlastitu sudbinu u svoje ruke i pod
pokroviteljstvom međunarodne zajednice pronaći političko rješenje, ili
prihvatiti nametnutu kolonijalnu diktaturu s neodređenim rokom
trajanja?
Ako bi narodi BiH i njihove vodeće politička snage konačno
pronašli
moguću platformu pod nazivom "zajedništvo bez ugrožavanja'; a to znači
bez separatizma, unitarizma, centralizacije i majorizacije, bila hi to
mudra politička odluka i konačni dokaz njihove političke zrelosti. U
suprotnom, to bi značilo neograničenu stranu vladavinu bez roka
trajanja i neizvjesnog ishoda. Ona nikome ne bi donijela sreću, veliko
je pitanje može li se protektoratom problem riješiti? Po našem dubokom
uvjerenju - ne može. Protektorat ne može vječito trajati a poslije
njega opet bi ostali isti narodi s istim neriješenim problemima kao
ogoljeli subjekt nad kojim je izvršen dugotrajni opit bez konkretnog
rezultata.
2. Ustav BiH i pitanje državne sigurnosti
Daytonski ustav Bosne i Hercegovine i politika međunarodne
zajednice
u nekoliko ratnih i poratnih godina nisu uspjeli iz jednog prostog
razloga što nisu uvažavali niti su bili usmjereni prema rješenju
pitanja narodnog i državnog suvereniteta i nacionalnog pitanja.
Međunarodna zajednica svoju je politiku sve vrijeme temeljila na
pogrešnoj tezi da podcjenjivanjem i ignoriranjem nacije i nacionalnog
pitanja može riješiti probleme u Bosni i Hercegovini. Jednako i u istoj
mjeri, pogrešna je i težnja međunarodne zajednice da od BiH može
napraviti unitarnu građansku državu, jer to prividno odgovara samo
najvećem BiH narodu. No, dugoročno promatrano to nije ni njegov
interes, jer na toj koncepciji nikada neće moći izgraditi državu po
mjeri sva tri naroda i svih građana BiH. Uporno i kratkovidno
forsiranje te koncepcije ključni je izvor i generator induciranja novog
i stalnog međunarodnog povjerenja, odbojnosti, odioznosti i
isključivosti, te nefunkcioniranja i blokiranja gotovo svih institucija
postojećeg političkog sustava. A, u jednakoj mjeri predstavlja opasnost
po integritet države BiH kao i koncepti koji su na liniji separatizma i
disolucije države BiH.
Zato je moje mišljenje da međunarodna zajednica, ma koliko
ustrajavala i u njega ulagala napora i sredstava, objektivno ne može
uspjeti na tom konceptu koji umjesto da rješava, permanentno ignorira
nacionalno pitanje. Rješenje problema nije jednostavno ni lako, a ja ga
vidim u iznalaženju platforme koja bi osigurala nacionalnu
jednakopravnost u upravljanju državom, na jednoj, i građansku
jednakopravnost svih ljudi kao pojedinaca u ostvarivanju njihovih
ljudskih i građanskih prava i sloboda, na drugoj strani .pouke za
budućnost. I godinama promatram i ne mogu se čudom načuditi da, dok
jednovremeno i uporno provodimo daytonski koncept (što nije sporno), ne
izdvojimo skupinu eksperata koja bi pod pokroviteljstvom međunarodne
zajednice pripremila novi.
3. Preporuke o tomu što ne bi trebalo činiti
Prije nego iznesem ideje o tome o čemu ja osobno vidim
mogućnost za
uspostavu Bosne i Hercegovine kao sigurne, samoodržive i prosperitetne
države, prvo za sve njezine građane, a onda i za tri njezina
konstitutivna naroda, želio bih prvo ukazati na neke, po mom mišljenju
pogrešne poteze, i dati neke blage i nadam se korisne preporuke o tome
što ne bi trebalo činiti.
Prvo, izvucimo pouke iz nedavne povijesti kao učiteljice života i
ne pravimo unitarističku ni centralističku državu Bosnu i Hercegovinu,
ali također ne dozvolimo njezinu disoluciju i podjelu, jer je očito da
je interes međunarodne zajednice održati cjelovitu BiH, u njezinim
vanjskim granicama i s nespornim međunarodno priznatim državnim
kontinuitetom. Ovo iz razloga što se zbog pretjerane centralizacije i
dominacije najvećeg naroda nad ostalim dogodio raspad bivše zajedničke
države, koja se zvala SFRJ. Drugo, ne namećimo građanima i narodima BiH
političko rješenje, koje bi predstavljalo volju samo međunarodne
zajednice ili volju samo jednog njezinog naroda, već respektirajmo i
političku volju svih građana i svih naroda BiH, za koje je Ustavi
pisan. Treće, ne pravimo u Bosni i Hercegovini uvjetno zajedništvo s
ugrožavanjem, već iskreno i trajno zajedništvo bez ugrožavanja, sa svim
poznatim i priznatim etničkim, građanskim i ljudskim pravima i
slobodama. Četvrto, ne pravimo u Bosni i Hercegovini zajedničku vojsku
po uzoru na bivšu JNA, za koju smo dugo podučavani da je vojska svih
nas i da je jamac sigurnosti svih građana i naroda, da bi ona u
odsudnom povijesnom trenutku postala vojskom samo jednog - najvećeg
naroda, a zatim izvršila agresiju s katastrofalnim posljedicama.
Ukoliko vojska, doktrinarno, teorijski i tradicionalno, jeste onaj dio
strukture društva koji vrši funkciju zaštite od vanjske ugroženosti te
osigurava integritet i teritorijalnu cjelovitost države od moguće
vanjske opasnosti, i ako već znademo da je sada Bosna i Hercegovina
mnogi više ugrožena iznutra nego izvana, onda se pri ustroju vojske
treba o svim tim momentima i specifičnostima voditi računa. Peto, ne
zavaravajmo se iluzijom da se tzv. dogradnjom Daytona, ili njegovom
tzv. tihom revizijom, mogu riješiti krupni problemi koje danas svi
uočavamo. Ustavno pravni koncept na kojem bi se mogla graditi sigurna
budućnost cjelovite, samoodržive, stabilne, i po mjeri građana i naroda
BiH uređene države, za koju se ja zalažem, ne može se riješiti
dogradnja, a pogotovo ne raznim tumačenjima, odlukama Ustavnog suda ili
usuglašavanjima ustava županija s entitetskim, a ovih s Ustavom Bosne i
Hercegovine. Šesto, ne računajmo s tim da na današnjem seminaru možemo
riješiti sva tako važna i krupna pitanja koja su istaknuta i
postavljena kao ciljevi u materijama koje smo od organizatora dobili.
Po mom osobnom mišljenju tamo je postavljeno šest toliko krupnih
ciljeva za koje bi bilo potrebno isto toliko znanstvenih simpoziuma, da
bi takva pitanja bila temeljito promišljena, razmotrena i usuglašena na
jednom ovakvom skupu. Osobno mislim da su za današnji skup postavljeni
preširoki i preozbiljni ciljevi, o i suviše ozbiljnim pitanjima koja se
tiču Ustava i državnih dimenzija sigurnosti, da bismo ih u dva - tri
dana svestrano razmotrili i oformili zajedničke stavove, makar oni ne
bili obvezujući. Sedmo, ne dozvolimo da nas različita shvaćanja
određenih pojmova, terminoloških nesporazuma stalno blokiraju u
međusobnom razumijevanu, jer je razumijevanje najvažnija pretpostavka
za sporazum, kao što je nalaženje sporazuma važna pretpostavka za
međusobno povjerenje, a ovo za uspješnu praktično - političku
djelatnost. Osobno smatram da postoje vrlo različita, a često i vrlo
pogrešna, terminološka shvaćanja i tumačenja mnogih pojmova, a osobito
uočavam česte nesporazume oko toga što predstavnici međunarodne
zajednice misle kada koriste pojmove: globalizam, univerzalizam,
civilno društvo, multietničko društvo, reintegracija BiH i slično?
Smatram da bi bilo vrlo korisno kada bismo se oko toga sporazumjeli i
time otklonili mnoge uzroke svakodnevnih razmimoilaženja.
4. Što bi u Bosni ! Hercegovini trebalo činiti?
Od Daytona do danas u Bosni i Hercegovini je, pod izravnim
rukovođenjem međunarodne zajednice, učinjeno mnogo korisnih i dobrih
stvari. Ali, sve to ipak nije bilo dovoljno da se ona učini stabilnom i
samoodrživom zajednicom, koja bi mogla uspješno funkcionirati bez
strane pomoći. Veliko je pitanje kada će to biti moguće i jeli
Daytonski ustav za BiH dao ustavno pravni koncept koji bi predstavljao
dugoročno političko rješenje. Mnogi misle da nije, pa se na političkoj
sceni javljaju sve otvoreniji zahtjevi za revidiranjem Daytona i
iznalaženjem novog ustavno pravnog koncepta i političkog rješenja za
Bosnu i Hercegovinu. Ukoliko doista i iskreno želimo dugoročno
stabilizirati državu Bosnu i Hercegovinu, iznutra i izvana, i time
eliminirati jedno od najvećih žarišta na Balkanu i neuralgičnih točaka
u Europi, onda bi pod izravnim rukovođenjem međunarodne zajednice, po
mom osobnom mišljenju trebalo učiniti slijedeće:
1. Uporno i istrajno činiti i učiniti sve da se Dayton
dosljedno
implementira, u cjelini i u svim njegovim elementima, i ne dozvoliti da
se sve njegove pozitivne tekovine i vrednote istope i obezvrijede
raznim tumačenjima i nedovoljno promišljenim parcijalnim odlukama.
Ustav se ne može mijenjati odlukama Parlamentarne skupštine Bosne i
Hercegovine, kao što to neki ovdje na ovom seminaru eksplicite
zagovaraju, već samo ustavnim amandmanima u propisanoj ustavnoj
proceduri On se ne može mijenjati ni odlukama Ustavnog suda, jer je
njegova ključna uloga upravo da štiti Ustav i ustavnost, a ne da ga
mijenja. To se pogotovo ne može činiti raznim tumačenjima ustava, koje
vrlo često pokušavaju davati razne stručne, ali i nestručne,
kompetentne, ali i nekomponentne ustanove i pojedinci. Zato, ne
mijenjajmo Dayton dok ne vidimo što to ratovima napaćenim građanima i
narodima možemo ponudih; kao dugoročno ustavno političko rješenje i
nadu za bolju i sretniju budućnost.
2. Dok uporno i dosljedno provodimo Dayton, izdvojimo skupinu
domaćih stručnjaka iz sva tri naroda koja će, zajedno sa stručnjacima
međunarodne zajednice, u miru, promišljeno i bez žurbe, pripremiti novi
Ustav Bosne i Hercegovine, po mjeri svih građana i sva tri
konstitutivna naroda. Ustav, kojim bismo riješili ključno pitanje svih
pitanja i ključni uzrok svih nepovjerenja i sukoba, a to je s jedne
strane, nacionalno pitanje, a s druge pitanje ljudskih prava i ~
građanskih sloboda. Bosna i Hercegovina ne može se izgraditi kao
stabilna i samoodrživa država, bez rješenja ovog najvažnijeg političkog
pitanja. To rješenje ne treba tražiti u krajnje nacionalističkim i
međusobno suprotstavljenim konceptima, od kojih su podjednako politički
neprihvatljivi, onaj separatistički koji bi vodio podjeli, kao i onaj
unitarističko-centralističko koji bi vodio stvaranju države po uzoru na
prethodnu, a koja se raspala upravo zbog neriješenog nacionalnog
pitanja i uporne težnje za unitarizacijom i centralizacijom vlasti.
Moje je razmišljanje negdje na optimalnoj sredini između ova dva
krajnja, međusobno isključiva i duboko suprotstavljena koncepta, na
kojima svoje plodno tlo nalaze isto toliko suprotstavljeni ekstremni
nacionalizmi.
3. Zamijenimo postojeći koncept asimetrične države s
nefunkcionalnim političkim sustavom, novim simetričnim i funkcionalnim,
koji će, za razliku od postojećeg, koji ja vidim kao sustav blokada,
biti sposoban uspostaviti poželjan odnos između javne vlasti na jednoj,
i društva, na drugoj strani.
4. Tek kada ekspertna skupina na znanstvenim osnovama i
stručnim
iskustvima pripremi novi ustav, ako treba i u više varijanti, obavimo o
tome javnu raspravu, a ona varijanta ustavnog rješenja koja u toj
demokratskoj raspravi bude ocijenjena najboljom, neka se o njoj donese
odluka i pokrene procedura donošenja novog Ustava. Zakažimo referendum
na kojem će se svi građani BiH izjasniti i odlučiti o prijedlogu novog
Ustava, i to na dva načina:
- prvi, kao građani koji su državljani BiH, bez
obzira na etničku pripadnost
- drugi, kao građani pripadnici svatko svog
naroda
U tomu ja vidim mogućnost iznalaženja ustavno-pravog i političkog
rješenja za Bosnu i Hercegovinu, na kojem bi ona bila iznutra
stabilizirana, sigurna i samoodrživa, te tako pripremljena za euro
atlantske integracije.
5. Kroz realizaciju projekata u okvirima Pakta o stabilnosti
BiH
se može učiniti i izvana potpuno stabilnom i sigurnom državom, pa
pitanje uređenja i funkcioniranja vojske i drugih faktora sigurnosti
treba primarno promatrati u tom kontekstu.
Dame i gospodo,
Bosna i Hercegovina je toliko složena država: etnički,
konfesionalno, politički, povijesno i na druge načine, da slobodno
možemo kazati: BiH je enigma. Ona je velika nepoznanica za sve nas koji
smo u njoj rođeni i živimo, a pogotovo za vas koji ste iz jednog
drugog, razvijenog, civiliziranog i demokratiziranog društva došli
pomoći nama. .Ja sam zbog toga duboko uvjeren i svjestan činjenice da
jednostavnog političkog rješenja za tako složenu državu naprosto nema.
Pa ipak, ja sam optimist i mislim da se do odgovarajućeg, po sve nas
prihvatljivog ustavno pravnog i političkog rješenja ipak može doći.
Istina, za to će trebati mnogo političke volje, znanja, napora,
mudrosti, strpljenja i vremena. Duboko sam uvjeren da vrijedi pokušati
na tome ustrajati, te da se uz angažman domaće i strane znanosti može
naći put za izvjesniju perspektivu i dobro svih građana i naroda Bosne
i Hercegovine, ali također i za budućnost i stabilnost Balkana i
Europe.
|
|
